Борьба с коррупцией стала одной из главных тем политических дискуссий последнего времени. При обсуждении проблемы очень редко можно услышать оптимистические интонации. Мало кто верит, что с этим злом будет когда-нибудь покончено или хотя бы удастся ограничить его в сколько-нибудь существенном масштабе. Этому находят как культурно-исторические, так и конкретно-политические обоснования.
Действительно, борьба с коррупцией является делом исключительно сложным. В отличие от макроэкономических реформ здесь крайне ограниченную роль может играть накопленный другими странами опыт: борьба с коррупцией является продуктом индивидуальным, опыт отдельных стран может быть интересен для применения, но практически никогда его нельзя однозначно воспроизвести — в каждом конкретном случае, в каждой конкретной стране существует слишком много нюансов, которые нельзя формализовать и тиражировать.
Ясно одно: борьба с коррупцией не может быть сведена к противодействию конкретным проявлениям коррупции. Это проблема не полицейская или правоохранительная. Ее решение требует прежде всего глубоких институциональных изменений, т. е. трансформации правил игры, по которым живут политические и экономические агенты. И эти правила игры должны не просто запрещать коррупцию, но делать ее прежде всего невыгодной для потенциальных участников.
Сказанное звучит очень абстрактно — как очередной благой и бессмысленный призыв жить честно. Однако в нашей истории последнего десятилетия существует практический пример того, как изменение правил игры привело к радикальной смене поведения экономических и политических субъектов, к преодолению коррупции по крайней мере в одной из сфер нашей экономической жизни. Я имею в виду особые экономические зоны (ОЭЗ).
К 2000 г. режим особых экономических зон имел в нашей стране ужасающую репутацию. Попытки стимулирования экономической активности при помощи этого инструмента начали предприниматься в конце 1980-х гг. и дали крайне негативные результаты. Изначальная идея была простая: использовать успешный опыт Китая и создать точки преодоления кризиса, а затем и роста отечественной экономики, привлечь инвестиции и, соответственно, новые технологии.
Однако результаты реализации благих намерений оказались крайне негативными. Практически все зоны становились средоточием коррупции и криминала. Их существование приводило к росту незаконной предпринимательской деятельности, массовому уклонению от налогов, а подчас и к убийствам (самым громким было убийство губернатора Магаданской области Валентина Цветкова).
Задним умом нетрудно объяснить причины такого развития событий. Нарастал политический кризис, продлившийся более десятилетия. Слабое, недееспособное государство — не самое привлекательное условие для инвестиционной активности. Серьезные инвесторы не могли прийти в такой обстановке в страну, какие бы льготы им ни предлагали. Зато льготы становились питательной средой для разного рода экономических и политических мошенников и авантюристов. Условия функционирования «свободных зон» становились предметом торга между региональными политическими элитами и федеральной властью, что также не способствовало эффективности вырабатываемых решений.
Все это вызывало резкое неприятие механизма особых зон и стремление закрыть их раз и навсегда. Поэтому когда примерно в 2001 г. Герман Греф заговорил о необходимости развивать этот механизм стимулирования инвестиций, большинство экспертов восприняли идею весьма негативно. Однако в процессе дальнейшей дискуссии удалось выработать принципиально новые правила игры, которые позволили существенно изменить отношение к этому инструменту.
Очевидно, что существующие с 2005 г. особые экономические зоны не стали новым источником коррупции. Их можно упрекать в недостаточно высокой отдаче, в медленном развитии, в небольшом вкладе в экономический рост, но никак не в коррупциогенности. Почему? Все дело в том, что при проектировании действующего ныне законодательства об ОЭЗ его авторы заложили ряд принципов, которые резко снизили привлекательность этого инструмента для разного рода злоупотреблений.
Каковы эти принципы?
Во-первых, отказ от индивидуального подхода при формировании ОЭЗ. Формирование зон теперь происходит на основе правил, сформулированных в федеральном законе прямого действия. Тем самым исключается торг между федеральными и региональными элитами по поводу разного рода льгот и особых условий. Именно индивидуальный подход, характерный для практики 1989-2000 гг., приводил к тому, что при формировании особых зон в центре внимания региональных властей оказывалось не привлечение инвестиций, не стимулирование производства, а получение максимально льготного режима для находящихся здесь фирм и перераспределения финансовых ресурсов в свою пользу.
Во-вторых, определение регионов, в которых формируются ОЭЗ, происходит на конкурсной основе — в процессе открытого тендера, объявляемого федеральным правительством и проходящего по прозрачной процедуре. Здесь опять же исключается торг между регионом и федеральным центром относительно выбора региона. Разумеется, лоббизм возможен и здесь, но он существенно затруднен привлечением к выбору претендентов большого числа ведомственных и независимых экспертов.
В-третьих, участие субъекта Федерации и муниципалитета в финансировании обустройства особой экономической зоны, причем масштаб финансового участия в создании зоны является одним из важных критериев при оценке данной заявки на конкурсе. Это повышает ответственность местных властей, принимающих решение о том, нужен ли им этот институт. Кстати, это был первый случай, когда федеральное правительство стало принимать институциональные решения на конкурсной основе, — до тех пор подобные решения принимались только в рамках закрытого переговорного процесса (торга). В дальнейшем этот принцип был распространен и на другие институты развития (например, на принятие решений о выделении средств из инвестфонда).
В-четвертых, серьезной проблемой первых зон было отсутствие четких представлений о целях и задачах. Как правило, от них ожидали решения плохо совместимых друг с другом проблем: преодоления дефицита товаров за счет импорта, поощрения местной промышленности, развития посреднической торговли, привлечения стратегических инвестиций, привлечения ресурсов в региональный бюджет. Потенциальные участники ОЭЗ получали от властей противоречивые сигналы, что также подрывало возможность принятия стратегических хозяйственных решений. При помощи ОЭЗ можно решать две группы задач — привлечение инвестиций и преодоление депрессивности, и их решение предполагает различные принципы организации и механизмы функционирования. Современные российские ОЭЗ ориентированы на решение первой задачи, т. е. создаются в сильных, состоятельных регионах, где этот институт будет важным, но не критическим для экономического развития инструментом.
В-пятых, налоговые льготы, даже если они и имеют место, не должны играть ключевой роли для развития зоны. ОЭЗ должна снимать в первую очередь инфраструктурные и административные барьеры на пути инвестиций, что в современных российских условиях является гораздо более важным фактором развития, чем сами по себе налоговые льготы.
В-шестых, размеры ОЭЗ ограничены по площади. Исключение составляет только Калининградская область, где в силу особых геополитических условий действует особая зона, регулируемая специальным законом. Но и здесь соблюдаются перечисленные выше требования к прозрачности принятия решений.
Кроме того, для резидентов ОЭЗ были сформулированы некоторые ограничения, которые не позволяли злоупотреблять получаемыми льготами. В частности, распространение льгот только на юридических лиц; нераспространение льгот на предприятия электроэнергетики, топливной промышленности, черной и цветной металлургии, а также на производство подакцизных товаров, вооружения и военной техники; начало действия налоговых льгот связывается с осуществлением инвестиционного проекта, а не с регистрацией юрлица в качестве резидента; резидентами могут быть только предприятия, зарегистрированные в ОЭЗ и не являющиеся филиалами других фирм.
Таковы принципы организации особых экономических зон в России. За прошедшие несколько лет к первым промышленным и технико-внедренческим зонам добавились туристско-рекреационные и недавно — портовые. При их отборе и начале функционирования приходится сталкиваться с массой проблем. Но среди этих проблем нет одной, которая еще десять лет назад была главным отличительным признаком особой зоны, — коррупции. И этот опыт заслуживает изучения.
Автор — Владимир Александрович Мау, ректор Академии народного хозяйства
Источник - Ведомости, №125 (2147), 09.07.2008г.