Еще в 2005 году государство решило пересмотреть весь предыдущий опыт создания особых (в прежней терминологии — свободных) экономических зон. Но как бы ни были хороши намерения, новый опыт, накопленный к сегодняшнему дню, тоже оказался небезупречным.
Выделением территорий с более благоприятными условиями для ведения бизнеса, чем в стране в целом, российская власть занималась с начала 1990-х годов. По мировой традиции эти территории назывались свободными, или специальными, зонами, иногда — зонами свободного предпринимательства. В России такие зоны учреждались самых разных размеров — от маленьких локальных площадок на небольших участках территории до суперкрупных структур в границах муниципальных образований и даже субъектов федерации. В этом вопросе власть пыталась следовать сложившейся мировой практике, прежде всего практике тогдашних лидеров роста — стран Юго-Восточной Азии и восходящего Китая.
В 2000-е годы столь пестрое многообразие зональных структур было признано неэффективным, и принятые в 1990-е годы решения официально отменили. В 2005 году государство начало второй этап строительства особых экономических зон — практически с нуля: все ранее созданные в стране зональные режимы, за двумя исключениями, были ликвидированы.
Исключениями же стали две суперзоны в границах проблемных областей — Калининградской и Магаданской, получившие статус ОЭЗ индивидуально, по отдельным федеральным законам (первая — в 1996 году, с продлением статуса до 2026 года на основании нового закона 2006 года, вторая — в 1999-м, с прекращением срока действия льгот в 2007 году). Хотя обе территории не относятся к институтам развития в их строгом понимании, сразу оговоримся, что их режимы полностью выпадают из стандартов мировой зональной практики, обе зоны с точки зрения задачи развития данных регионов изначально работали вхолостую. Более того, вместо модернизации экономики оба субъекта федерации оказались в растущей зависимости от новых пакетов федеральной помощи, а вместо экспортного рывка подсели на массовые теневые сделки и импортное посредничество. По настоянию Минфина и Минэкономразвития Магадан не получил дальнейшего продления особого статуса, а Калининград продолжает работать в нагрузку для федерального центра, но пока сохраняет преференции.
С чистого листа
Новый, а по сути, первый сводный закон "Об особых экономических зонах" федерального уровня был принят весной 2005 года. Принципиальное отличие новых зон — их исключительно локальные размеры (до нескольких десятков квадратных километров), запрет на проживание здесь населения и обязательное таможенное обустройство границы. Все резиденты зон должны быть зарегистрированы на территории соответствующего муниципального образования как российские юридические лица. Для них введены существенные налоговые льготы: часть определяется федеральными решениями, другая — устанавливается на уровне регионов. Исключительно федеральными являются таможенные льготы: беспошлинный импорт товаров, необходимых для производства, а также беспошлинный экспорт товаров собственного производства. А регионы вправе частично или полностью освобождать резидентов зон от своих налогов. В частности, резидентов первых шести зон, учрежденных в январе 2006 года, на пять лет освободили от всех местных налогов.
Не менее важными считаются два других направления поддержки. Во-первых, государство на собственные деньги, на паях с частным бизнесом, готово строить в зонах инфраструктуру. Во-вторых, оно обещает заметно упростить на территории зон бюрократические проволочки и процедуры, то есть позволить предпринимателям вести дела с госорганами по известному принципу "одного окна".
Первоначально законом предусматривались три типа особых зон: промышленно-производственные, технико-внедренческие и туристско-рекреационные. Позднее на основании поправок 2007 года к ним добавился четвертый тип — портовые зоны. Предполагается, что промышленно-производственные зоны (ППЗ) должны стать очагами промышленного роста, технико-внедренческие (ТВЗ) — интеллектуальными лабораториями, а туристско-рекреационные зоны (ТРЗ) выведут Россию на мировой туристический рынок. Портовые же зоны призваны "стимулировать развитие портового хозяйства и развитие портовых услуг, конкурентоспособных по отношению к зарубежным аналогам".
Срок жизни зон всех типов — 20 лет, кроме технико-внедренческих, для них — 15 лет.
В качестве общего органа управления зональной практикой летом 2005 года был создан РосОЭЗ (федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами), подчиненный Минэкономразвития. Сначала агентством руководил генерал-лейтенант МВД Юрий Жданов, через год его сменил глава Роснедвижимости Юрий Мишустин, в марте 2008 года ушедший в частный бизнес. После чего во главе РосОЭЗ оказался его бывший заместитель Андрей Алпатов.
Кроме того, в каждой зоне для обустройства и обеспечения ее деятельности создается свой орган управления — администрация ОЭЗ.
Данные о планируемых затратах на обустройство особых зон существенно расходятся. Юрий Мишустин в апреле 2007 года сообщал, что государство вложит до 2010 года в инфраструктуру всех зон, без учета портовых, 148 млрд рублей, а еще 200 млрд будет привлечено от частных инвесторов. Однако тогдашний руководитель Минэкономразвития Герман Греф указывал, что на создание инфраструктуры только семи туристско-рекреационных зон потребуется 325 млрд рублей (в ценах 2007 года), из них 44,5 млрд выделит федеральный бюджет. Обещания Андрея Алпатова значительно скромнее: он говорит о государственных инвестициях в 43 млрд рублей и о частных в 50 млрд до 2011 года на все ОЭЗ.
К настоящему времени в России на основании закона 2005 года и его последующих дополнений создано уже 13 ОЭЗ. Из них две ППЗ — в Липецкой области и Республике Татарстан, четыре ТВЗ — в Санкт-Петербурге (одна ОЭЗ на двух участках — Ново-Орловский и "Нойдорф"), Зеленограде, Дубне и Томске, а также семь ТРЗ — в Калининграде, Краснодарском и Ставропольском краях, на Алтае (две ОЭЗ — «Бирюзовая Катунь» и «Алтайская долина»), в Бурятии и Иркутской области. В ближайшее время появятся еще две портовые, точнее аэропортовые, зоны — в Красноярске и Ульяновске, а также одна морская портовая зона — на территории порта Советская Гавань в Хабаровском крае. По словам нынешнего руководителя РосОЭЗ, к сентябрю в ОЭЗ было зарегистрировано 112 резидентов, в том числе 88 — в ТВЗ, 16 — в ППЗ и 8 — в ТРЗ. Эти резиденты вложили в свой "зональный" бизнес свыше 13,5 млрд рублей и создали более 5 тыс. рабочих мест.
О каких-либо результатах деятельности особых зон говорить рано: ни в одной из них еще даже не достроена инфраструктура. Основные работы по ее созданию в ППЗ и ТВЗ планируется завершить до 2011 года, в туристско-рекреационных — до 2012 года, а в портовых — до 2014-го.
Тем не менее обе промышленно-производственные зоны уже что-то производят. Во-первых, в Татарстане, в ОЭЗ «Алабуга», собирают автомобили два СП, созданные компанией "Соллерс" (бывшая "Северсталь-авто"). Российско-японская "Соллерс-Исузу" до конца 2008 года выпустит 7 тыс. одноименных грузовых автомобилей, а российско-итальянская "Соллерс-Елабуга" — 10 тыс. автомобилей Fiat Ducato. Во-вторых, в Липецке создано несколько российско-итальянских СП по производству стройматериалов и сложной бытовой техники. Предполагается, что к концу года объем выпуска двух этих ОЭЗ составит 11 млрд рублей.
Сомнения
Впрочем, несмотря на заявленное стремление следовать лучшей мировой практике, мы опять пошли своим путем. Современные зональные структуры, образованные в странах Европы, Азии и Латинской Америки, заметно отличаются от наших ОЭЗ по методам организации и механизму функционирования.
Во-первых, инициатор создания зоны — будь то частная компания или государственное агентство — не изобретает льготы, а выступает в роли девелопера, действующего на свой страх и риск. На собственные деньги и на собственном (или подконтрольном) участке территории он создает привлекательную инфраструктуру, а затем приглашает туда инвесторов-пользователей для размещения производственных мощностей. Функция организатора зоны ограничивается предоставлением услуг: он не вправе контролировать производственные планы инвесторов, а взаимодействует с ними на равноправных договорных началах. При этом все преференции и правила поведения для участников зон обычно прописаны в соответствующем законе заранее и напрямую, то есть не подлежат дальнейшим уточнениям с администрацией зоны или федеральными ведомствами. В российских же зонах органы их управления выступают в странной двоякой роли: вступая с резидентами ОЭЗ в договорные коммерческие отношения (через специально созданную компанию развития), они одновременно берут на себя ряд контролирующих функций.
Во-вторых, в современной мировой практике отраслевая специализация резидентов особых зон, как правило, не регламентируется: приоритет отдается заявительному порядку осуществления инвестиций, особенно в частных зонах. Хотя это не означает, что зоны не имеют специализации: на стадии бизнес-плана, просчитывая потенциальный спрос на свои услуги, инициатор-девелопер, конечно же, представляет, на пользователей какого масштаба и профиля он ориентируется. То есть в мировой практике отбор инвесторов осуществляет сам рынок: в каждую зону приходят те, кому она больше всего подходит по особенностям инфраструктуры и условиям ведения бизнеса. А у нас государство в лице РосОЭЗ и местных зональных администраций не только ведет отбор будущих пользователей (то есть реализует разрешительный порядок инвестирования — наименее привлекательный для бизнеса), но и принуждает их брать на себя задачи девелоперов — финансировать исходные инфраструктурные затраты. Не удивительно, что наши предприниматели как-то вяло пока стремятся брать на себя несвойственную ношу и делить с государством слабо просчитанные риски. Вот если бы власти допустили возможность создания частных зон, как это делается сегодня повсюду, тогда в среде бизнеса нашлись бы, возможно, и свои застройщики, и свои пользователи.
Пока же правительство уповает на механизм частно-государственного партнерства, хотя при создании локальных ОЭЗ оно нигде за рубежом не применяется (в отличие, скажем, от крупных энергетических проектов национального масштаба). Популярный же аргумент о том, что государство вправе рассчитывать на "взаимность", так как дает льготы и недобирает налоги, безоснователен: ОЭЗ создаются на территориях, где не было ни производств, ни налоговых сборов.
Надо к тому же заметить, что классические промышленно-производственные зоны, где инвесторы-резиденты пользуются широкими таможенными и налоговыми льготами,— это прежде всего инструмент догоняющего развития. Поэтому свое наибольшее распространение они получили в развивающихся странах Юго-Восточной Азии и Латинской Америки на этапе их индустриализации. Что же касается США и развитых стран Европы, то там давно поняли, что для стимулирования технологической модернизации нужны не столько таможенные анклавы, сколько промышленные и научные парки, где преференции (налоговые и административные) предоставляются частным инициаторам-застройщикам, а отнюдь не резидентам-пользователям. Последние не имеют здесь каких-то особых льгот, но стремятся в парки по той причине, что эффекты компактного размещения и эксплуатации единой инфраструктуры обеспечивают приличную экономию затрат.
Например, Южная Корея, пройдя этап индустриализации и экспортного рывка, ликвидировала в своих локальных зонах специальные таможенные льготы, но сохранила модельную основу таких территорий — их парковый принцип организации. То же самое во многих случаях сделали и другие азиатские "тигры". Не исключено, что через какое-то время эти парковые структуры снова станут полноценными особыми зонами, но только уже с другим составом инвестиционных льгот, рассчитанных на задачи инновационного, постиндустриального роста.
Российские же власти все смешали в кучу, поскольку не сделали четкого стратегического выбора в своей политике развития. С одной стороны, в апреле этого года правительство вроде отказалось от идеи энергетической сверхдержавы и взяло курс на инновационный прорыв, о чем свидетельствует известная "Концепция-2020". С другой стороны, оглядываясь на Китай 1980-1990-х годов, мы культивируем в зонах селективную поддержку отраслей-лидеров и технологий-локомотивов, то есть используем методы господдержки из арсенала догоняющей реиндустриализации. Но в эпоху глобальной конкуренции невозможно заранее угадать, какой именно сектор или технология станут бесспорными лидерами лет через двадцать.
Поэтому никакой гарантии того, что затея с особыми зонами окажется на этот раз успешной, у нас, увы, нет. И практика уже начинает подтверждать эти сомнения.
Прежде всего при создании зон очень быстро проявилась непоследовательность. Даже базовый принцип локальности, положенный в основание закона 2005 года, строго говоря, реализован только для двух типов ОЭЗ, которые создавались первыми,— промышленно-производственных и технико-внедренческих. Но дальше стали появляться туристско-рекреационные зоны, охватывающие крупные и, главное, неопределенные по размерам территории. И именно этот, "негабаритный" тип зон сегодня численно доминирует в российской практике.
Второй момент: закон об ОЭЗ не является актом прямого действия. Слишком многое при их организации отдано на усмотрение исполнительной ветви власти — и федеральной, и региональной. В результате все ключевые вопросы жизнедеятельности ОЭЗ требуют сложных бюрократических согласований в рамках триады РосОЭЗ—администрация региона—администрация конкретной ОЭЗ. Это ухудшает инвестиционный климат, создает широкие возможности для коррупции. Пикантный момент: администрации ОЭЗ по своему юридическому статусу являются некоммерческими организациями, то есть выпадают из регулярной системы как хозяйственного, так и административного права.
После недавней проверки ОЭЗ прокуратура предъявила РосОЭЗ претензии по поводу нецелевого использования свободных средств (их прокрутки через банковские счета), а отдельным зонам — по поводу того, что реальную деятельность здесь ведет абсолютное меньшинство зарегистрированных пользователей. Все это во многом напоминает практику 1990-х годов, когда отдельные территории со специальным статусом и индивидуальными льготами (Калмыкия, Алтай, Эвенкийский автономный округ, Ингушетия и др.) быстро превращались в классические центры прибыли, где инвесторы только регистрировались ради ухода от налогов.
Автор - НАТАЛИЯ СМОРОДИНСКАЯ, руководитель Центра полюсов роста Института экономики РАН
Источник - Журнал «Деньги» № 39(694) от 06.10.2008